关于农村低保问题的调查与研究

摘要

农村最低生活保障制度（简称“农村低保”）是我国社会保障体系的重要组成部分，是保障农村贫困群众基本生活、维护社会公平正义、促进乡村振兴的最后一道防线，本报告通过文献研究、案例分析及数据梳理，系统分析了当前我国农村低保制度的实施现状、取得的成效，并深入探讨了其在实际操作中存在的识别不精准、保障水平偏低、动态管理困难、基层工作负担重等核心问题，报告进一步从制度设计、执行监督、社会环境等层面剖析了问题产生的根源，最后提出构建精准识别体系、提高保障水平、优化管理机制、强化基层能力、激发内生动力等一系列对策建议，旨在推动农村低保制度从“兜底保障”向“发展型保障”转型升级,更好地服务于共同富裕和乡村全面振兴的宏伟目标。

1 研究背景与意义 随着我国脱贫攻坚战的全面胜利，绝对贫困问题得到历史性解决，发展不平衡不充分的问题依然突出，农村部分群众因病因残因灾等原因，仍面临返贫致贫风险，农村低保制度作为巩固拓展脱贫攻坚成果、衔接乡村振兴战略的关键性制度安排，其公平性、精准性和有效性直接关系到千万农村困难群众的切身利益，关系到国家社会保障体系的健康运行,关系到社会大局的和谐稳定。

2 研究内容与方法 本研究旨在全面审视我国农村低保制度的现状与挑战,主要内容包括：

• 现状分析：梳理农村低保制度的发展历程、覆盖规模、资金投入和保障水平。
• 问题剖析：识别并分析当前制度运行中存在的主要问题及其表现形式。
• 原因探究：从制度、执行、社会等多个维度深挖问题产生的根源。
• 对策建议：提出具有针对性和可操作性的政策优化建议。

研究方法主要采用文献研究法（梳理政策文件、学术报告、统计数据）和案例分析法（结合典型地区实践，剖析具体问题）。

我国农村低保制度的现状与成效

1 制度发展历程 我国农村低保制度始于上世纪90年代末，经历了从“探索试点”到“全面建立”，再到与“扶贫开发”政策衔接，最后向“与乡村振兴有效衔接”的演变过程，特别是党的十八大以来，制度覆盖面持续扩大，保障标准稳步提高,管理服务日趋规范。

2 主要成效

• 实现应保尽保，筑牢民生底线：截至2025年底，全国农村低保对象累计超过3600万户、5000万人，基本做到了“应保尽保、应退尽退”,为最困难群众提供了基本的生活费保障。
• 助力脱贫攻坚，发挥了“兜底”作用：在脱贫攻坚期间，农村低保为无法通过产业和就业帮扶脱贫的贫困人口提供了坚实的兜底保障,为打赢脱贫攻坚战做出了不可替代的贡献。
• 维护社会稳定，促进社会公平：农村低保制度有效缓解了贫困群众的生存压力，减少了社会不稳定因素,彰显了社会主义制度的优越性。
• 管理机制不断完善：建立了家庭经济状况核对机制，部分地区探索了“按户施保”与“按人施保”相结合的方式,信息化管理水平有所提升。

农村低保制度存在的主要问题

尽管成效显著，但在实践中,农村低保制度仍面临一些深层次的矛盾和问题。

1 识别不精准，“关系保”“人情保”现象依然存在

• “错保”问题：部分家庭收入略超标准的“边缘户”或“临界户”因政策理解偏差或信息不对称未能及时纳入，而一些家庭收入虚报、隐瞒财产的“非困难户”却通过不正当手段获得低保资格。
• “漏保”问题：对于一些居住偏远、信息闭塞的困难家庭，或因家庭成员外出务工等原因，基层干部难以全面掌握其实际情况,导致他们无法被及时识别和纳入保障范围。
• “关系保”“人情保”：少数基层干部利用职权，为亲友、关系户违规办理低保,严重损害了制度的公信力。

2 保障水平偏低，难以满足实际需求

• 标准与物价脱节：虽然低保标准逐年提高，但部分地区调整机制不健全，标准的增长速度滞后于物价（尤其是食品、医疗）的上涨速度,导致实际购买力下降。
• “养懒汉”与“保障不足”并存：低保金主要用于解决基本吃饭问题，对于医疗、教育、住房等刚性支出巨大的家庭而言，杯水车薪,过低的保障水平也可能削弱部分有劳动能力者通过自身努力改善生活的积极性。
• 区域不平衡：东、中、西部地区低保标准差距较大，同一省份内不同县（市、区）之间也存在不平衡现象。

3 动态管理困难，退出机制不畅

• “进易退难”：低保对象的收入和财产状况是动态变化的，但现实中，定期核查和主动退出的难度很大，部分家庭在收入增加后不愿主动申报退出，基层干部也因怕得罪人、怕工作量大而疏于管理。
• 信息不对称：跨部门、跨区域的信息共享机制尚不完善，难以实时掌握低保成员的就业、收入、财产（如车辆、商品房、金融资产等）变动情况，导致“保人不保户”、“只进不出”等问题。

4 基层工作负担重，执行能力不足

• “最后一公里”压力巨大：乡镇和村（居）委会是低保工作的具体执行者，但往往面临人手不足、专业能力有限、经费紧张等问题，工作人员需要承担大量的入户调查、信息核实、材料整理、群众解释等工作,不堪重负。
• 工作方式简单化：在任务繁重的情况下，部分基层干部容易采取“一刀切”或“凭感觉”的工作方式,导致政策执行偏差。

5 与其他社会保障政策衔接不畅 低保制度与特困人员供养、临时救助、医疗救助、教育救助、残疾人补贴等政策之间存在“政策打架”或“保障空白”现象，一个家庭可能同时享受多项补贴，但缺乏统筹协调，造成资源浪费；或者,某些特定困难需求未被任何政策覆盖。

问题产生的原因分析

1 制度设计层面

• 标准设定科学性不足：低保标准的确定主要参照当地人均消费支出，但对家庭刚性支出（特别是医疗、教育）的差异化考虑不足，导致“一刀切”。
• 核查技术手段落后：尽管建立了核对系统，但数据来源有限，对非正规就业收入、隐性财产（如他人代持的资产）等难以有效核查。
• 激励与约束机制不健全：对基层干部的考核过于强调“纳入率”和“不出事”，而对“精准度”的考核权重不足，对骗保行为的惩戒力度不够,违法成本低。

2 执行监督层面

• 基层行政化倾向严重：低保工作被当作行政任务来完成，忽视了其社会工作属性,缺乏与群众的深入沟通和情感关怀。
• 监督体系存在盲区：上级监督多为书面检查和抽样调查，难以发现“人情保”等隐蔽性问题，群众监督渠道虽已建立,但保护机制和反馈效率有待加强。
• 信息公开不到位：低保名单、政策依据、办理流程等信息在部分村（社区）公示不及时、不全面,影响了公众的知情权和监督权。

3 社会文化层面

• “等靠要”思想依然存在：长期依赖低保救助，使部分群众产生了福利依赖心理,丧失了通过劳动改变生活的动力。
• 传统人情观念的干扰：在农村熟人社会背景下，邻里、宗族等人情关系可能干扰基层干部的公正判断。
• 社会对低保的污名化：部分群众将领取低保视为“不光彩”的事,导致一些真正困难的家庭因怕被歧视而不敢申请。

对策与建议

针对上述问题,建议从以下几个方面对农村低保制度进行优化和完善。

1 构建精准识别体系，确保“应保尽保、应退尽退”

• 完善家庭经济状况评估模型：引入“刚性支出扣减”机制，将家庭医疗自付费用、子女学杂费等必要支出从收入中扣除,更真实地衡量家庭实际贫困程度。
• 深化“大数据”核对应用：打破部门壁垒，实现民政、人社、卫健、住建、市场监管、税务、银行、证券等部门的数据实时共享，利用大数据和人工智能技术，精准识别家庭收入、财产和支出变动情况。
• 推行“民主评议+入户调查+信息核对”相结合：发挥村（居）民委员会的自治作用，确保评议过程公开、公平、公正,强化入户调查的深度和广度。

2 提高保障水平，实现从“生存型”向“发展型”转变

• 建立与经济社会发展水平和物价变动挂钩的动态调整机制：确保低保标准能及时、有效地反映物价上涨和居民生活成本的变化。
• 推动“物质+服务”的综合保障模式：在发放现金补贴的同时，积极链接医疗、教育、就业、心理疏导等专业社会服务，为困难家庭提供“造血式”支持。
• 鼓励有劳动能力的低保对象就业：建立就业激励机制，对积极就业、增加收入的低保家庭，可采取“渐退”政策，即在一定时期内保留部分或全部低保待遇，避免“因就业而返贫”。

3 优化管理机制，提升服务效能

• 简化申请审核流程：推广“一窗受理、一网通办”，让数据多跑路，群众少跑腿，探索“掌上办”“就近办”,方便群众申请。
• 畅通退出渠道：建立常态化的定期核查和随机抽查制度，对于主动申报收入增加的家庭，给予政策奖励和正面宣传，对于骗保行为，加大曝光和惩戒力度,并纳入社会信用体系。
• 强化基层工作力量：通过增加人员编制、购买社会服务、加强专业培训等方式，为基层减负赋能，打造一支懂政策、有情怀、会工作的基层民政工作队伍。

4 强化监督问责，提升制度公信力

• 全面推进阳光低保：利用村务公开栏、政府网站、手机APP等多种渠道，全面、及时、准确地公开低保政策、申请流程、保障对象名单和资金发放情况,主动接受社会监督。
• 完善群众监督和举报机制：设立并公开统一的举报电话和信箱，对实名举报线索，建立快速核查、限时反馈机制,并严格保护举报人。
• 加大责任追究力度：对在低保工作中出现的优亲厚友、吃拿卡要、虚报冒领等违纪违法行为，发现一起、查处一起,绝不姑息。

5 促进政策衔接，形成保障合力

• 建立跨部门联席会议制度：由政府牵头，民政、扶贫、人社、卫健、教育等部门定期会商，统筹各项救助政策，避免政策重复或遗漏，形成“1+1>2”的救助合力。
• 推行“一门受理、协同办理”服务模式：在乡镇（街道）设立社会救助服务窗口，统一受理群众申请，再根据困难类型和需求，分转至各职能部门办理，为困难群众提供“一站式”服务。

农村低保制度是一项温暖人心的民生工程，也是一项复杂的系统工程，在新的发展阶段，我们必须正视其运行中存在的短板和挑战，以更高的站位、更宽的视野、更实的举措对其进行改革和完善，未来的方向应是：从简单的“输血”式兜底，转向“输血”与“造血”相结合的综合保障；从粗放式管理，转向精准化、智能化、人性化的治理；从单一部门负责，转向多部门协同、全社会参与的共治格局。 唯有如此，才能让农村低保制度真正成为困难群众的“暖心钱”、“安全网”，为全面推进乡村振兴、实现全体人民共同富裕奠定坚实的基础。