关于财政业务问题及对策的研究报告
摘要
财政是国家治理的基础和重要支柱,随着我国经济进入高质量发展阶段，内外部环境日趋复杂，传统财政业务模式面临着前所未有的挑战，本报告旨在系统梳理当前我国财政业务在收支管理、债务风险、预算绩效、体制机制等方面存在的突出问题，深入剖析其背后的结构性、制度性原因，并在此基础上，提出一套涵盖短期应对与长期改革相结合的综合性对策建议，以期为提升财政管理现代化水平、促进经济社会持续健康发展提供参考。
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当前财政业务面临的主要问题
当前财政业务问题呈现出“收支矛盾尖锐、风险隐患突出、管理效能待提升、体制机制待完善”的复合型特征。
（一）财政收入方面：增长乏力与结构失衡并存
- 财政收入增速放缓，下行压力加大。 受经济增速换挡、大规模减税降费政策持续、以及疫情后经济恢复不及预期等多重因素影响，财政收入增速已从高速增长阶段转入中低速增长阶段，财政“紧平衡”状态常态化。
- 收入结构不合理，依赖现象突出。 土地出让收入曾是地方财政的重要支柱，但其“靠地生财”的模式具有不可持续性，受房地产市场调控和周期性波动影响巨大，加剧了地方财政的脆弱性，部分税种（如增值税）占比过高，而体现经济质量和创新活力的直接税（如企业所得税、个人所得税）占比相对偏低。
- 非税收入管理不规范，存在“乱收费”隐患。 在财政收入压力下，一些地方和单位可能存在违规或变相增加非税收入的冲动，加重市场主体负担，影响营商环境。
（二）财政支出方面：刚性膨胀与效率不优交织
- 支出刚性增长，财政负担沉重。 随着人口老龄化加速，社保、医疗等民生支出呈刚性增长态势；保工资、保运转、保基本民生的“三保”支出优先级最高，挤压了其他重点领域的投入空间。
- 支出结构固化，重点领域保障不足。 “基数+增长”的预算分配模式导致支出结构固化，资金难以根据经济社会发展 priorities（优先事项）进行动态调整，科技创新、乡村振兴、生态环保等战略性、基础性领域的投入，虽然总量在增加，但占比和保障力度仍有待加强。
- 资金使用效率不高，损失浪费现象依然存在。 “重分配、轻管理、轻绩效”的观念尚未完全根除，部分项目存在预算编制不科学、执行率低、资金闲置、绩效目标未达标等问题，财政资金“沉睡”和低效使用现象时有发生。
（三）政府债务方面：风险累积与监管挑战凸显
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- 地方政府债务规模庞大，隐性债务化解困难。 显性债务（一般债、专项债）规模持续增长，而更需警惕的是隐性债务，部分地方政府通过融资平台公司、PPP（政府和社会资本合作）、政府投资基金等方式变相举债，形式隐蔽、规模难测，成为金融风险的重大隐患。
- 债务结构复杂，风险交叉传染。 地方政府债务与金融机构信贷、城投平台债务紧密交织，形成“一荣俱荣、一损俱损”的风险共同体，局部地区的债务风险可能通过金融系统传导至全国。
- 债务管理机制尚不健全，问责机制有待强化。 部分地方存在“新官不理旧账”的道德风险，缺乏跨周期的债务规划和可持续的偿债机制，对违规举债行为的问责和处罚力度仍需加强。
（四）预算绩效与体制机制方面：管理链条不完整与制度性障碍
- 预算绩效管理“最后一公里”未打通。 绩效理念已普遍树立，但“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的全过程管理链条尚未完全形成闭环，绩效评价结果与预算安排和政策调整的硬挂钩机制尚未有效建立，“评价”与“应用”存在“两张皮”现象。
- 财政体制改革有待深化。 中央与地方财政事权和支出责任划分改革仍在推进中，部分领域存在“上级请客、下级买单”或责任不清、互相推诿的问题，影响了政策的有效执行和财政资源的优化配置。
- 财政透明度与公众参与度有待提高。 预算公开的广度和深度仍需拓展，公众和社会力量参与预算监督的渠道和机制尚不健全，财政民主化、法治化水平有待进一步提升。
问题产生的深层原因分析
上述问题的产生,既有宏观经济周期和外部环境变化的客观因素，更有财政体制机制和管理模式深层次的主观原因。
- 发展理念的转变滞后于经济新常态。 部分地区和部门仍存在“速度情结”和“路径依赖”，习惯于通过投资和土地拉动增长，对财政可持续性和高质量发展的认识不足。
- 财政体制的激励与约束机制不匹配。 以GDP为核心的政绩考核体系，曾一度激励地方政府积极推动经济增长，但也间接导致了地方政府对“土地财政”和大规模举债的依赖，现有对地方政府的财政约束机制（如债务限额管理）与激励机制未能有效平衡。
- 预算管理的科学化、精细化水平不足。 预算编制周期短、数据基础不牢、项目储备不足等问题导致预算编制质量不高，预算执行过程中，刚性约束不强，调整和追加预算较为随意。
- 财政政策与货币、产业等政策的协同性有待加强。 在应对经济下行压力时，各项政策工具的协调配合不够紧密，有时甚至出现政策效果相互抵消的情况，影响了宏观调控的整体效能。
推动财政业务高质量发展的对策建议
针对上述问题,必须坚持问题导向和系统思维，从短期“止血”与长期“治本”两个维度，协同推进各项改革。
（一）短期对策：稳住财政基本盘，防范化解重大风险
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大力培育优质财源，优化收入结构。
- 精准落实减税降费： 在落实既定减税降费政策的同时，更加注重政策的精准性和有效性，将政策红利向实体经济、中小微企业和科技创新领域倾斜，激发市场主体活力，培育可持续的税源。
- 培育壮大地方主体税种： 加快培育以增值税、企业所得税等为主体，房地产税、资源税等辅助的多元化、可持续的地方税体系。
- 盘活存量资产资源： 通过资产证券化（REITs）、PPP模式规范运作等方式，盘活存量国有资产，增加财政收入。
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坚持“有保有压”，优化支出结构。
- 强化“三保”支出硬约束： 建立健全“三保”支出预算审核、执行监控和风险预警机制，确保基本民生和政府运转不受影响。
- 大力压减一般性支出： 严控“三公”经费和楼堂馆所建设，将更多财政资源腾出来，用于支持科技创新、乡村振兴、生态环保等国家重大战略。
- 全面实施零基预算： 打破支出基数固化格局，按照“必要性、相关性、合理性”原则，重新审核和安排年度预算，提高资金配置效率。
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坚决遏制增量、化解存量，防范化解地方政府债务风险。
- 严控新增隐性债务： 坚持“开前门、堵后门”，在允许地方政府规范发行政府债券的同时，严禁以任何形式新增隐性债务。
- 稳妥化解存量隐性债务： 在不引发区域性、系统性金融风险的前提下，通过债务置换、资产重组、项目转型等多种方式，逐步化解存量隐性债务。
- 压实地方政府主体责任： 建立健全地方政府债务风险评估和预警机制，将债务管理情况纳入领导干部政绩考核，对违法违规举债行为实行终身问责、倒查责任。
（二）长期对策：深化体制改革，构建现代财政制度
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全面实施预算绩效管理，提升财政资金效能。
- 完善绩效管理制度体系： 建立贯穿预算编制、执行、监督全过程的绩效管理链条。
- 强化绩效评价结果应用： 建立绩效评价结果与预算安排、政策调整、改进管理实质性挂钩的硬约束机制，将“花钱必问效、无效必问责”落到实处。
- 扩大绩效评价范围： 逐步将所有财政资金纳入绩效管理评价范围，并引入第三方机构参与，提高评价的客观性和专业性。
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深化财政体制改革，理顺政府间财政关系。
- 清晰划分中央与地方财政事权和支出责任： 在国防、外交、国家安全等基本公共服务领域上移事权和支出责任；在科技、教育、养老等公共服务领域，明确中央与地方的共担比例和分担方式，形成权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。
- 健全地方税体系： 积极稳妥推进房地产税立法和改革，逐步将其培育成为地方的重要税种，稳定地方财政收入来源。
- 完善转移支付制度： 优化一般性转移支付和专项转移支付结构，提高转移支付的精准度和透明度，增强基层财政“造血”功能。
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推进财政数字化转型，提升财政管理现代化水平。
- 建设“智慧财政”平台： 运用大数据、云计算、人工智能等技术，构建覆盖预算编制、执行、核算、决算、报告、分析、监督全流程的财政一体化信息平台，实现数据共享和业务协同。
- 加强财政经济监测预测： 建立动态的财政运行监测模型，提高对经济形势和财政收支的预判能力，为科学决策提供数据支撑。
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加强财政法治建设，提高财政透明度。
- 完善财政法律法规体系： 加快预算法、政府采购法、会计法等法律的修订和完善，将财政管理全面纳入法治化轨道。
- 推进预算决算公开常态化： 进一步细化公开内容，扩大公开范围，保障公众的知情权、参与权和监督权。
- 强化人大监督和社会监督： 充分发挥人大在预算审查和监督中的作用，畅通公众和社会舆论监督渠道，形成监督合力。
