论文题目：中国社会保障费改税的路径选择、现实挑战与对策研究

社会保障制度是国家治理体系的重要组成部分，其筹资模式直接关系到制度的可持续性和公平性，当前，中国实行的“社会保障费”制度在实践中暴露出统筹层次低、征缴刚性不足、地区负担不均、企业成本压力大等一系列问题。“费改税”作为一项根本性的制度改革，旨在通过提升法律层级、增强征缴刚性、实现全国统筹，从而构建更加公平、可持续的社会保障体系，本文首先系统梳理了社会保障“费改税”的理论基础与历史逻辑，阐述了其在提升制度公平性、增强财政可持续性、优化营商环境等方面的重大意义，深入剖析了当前“费改税”面临的四大核心挑战：（1）法律与制度衔接的挑战，涉及《社会保险法》与《税收征管法》的协调；（2）征管体系整合的挑战，税务部门与社保部门的数据共享和业务协同；（3）经济与社会影响的挑战，特别是对中小企业成本和劳动者当期收入的潜在冲击；（4）利益格局调整的挑战，涉及中央与地方、不同地区、不同群体间的利益再分配，针对这些挑战，本文提出了一套“三步走”的渐进式改革路径：第一阶段（试点先行），在条件成熟的地区（如自贸区、城市群）开展“社保税”试点，积累经验；第二阶段（立法先行），加快《社会保障税法》的立法进程，明确税制要素；第三阶段（全国推行），在法律保障下，分税种、分地区稳步推进全国范围内的改革，本文建议配套实施“稳负担、强激励、优服务”**的组合政策，如设置过渡期、实施差异化税率、加强宣传引导等，以确保改革平稳落地，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚实支撑。

社会保障；费改税；税收征管；制度公平；可持续性；路径选择

1 研究背景与问题提出

社会保障是社会的“稳定器”和经济的“减震器”，中国自20世纪90年代建立社会保障制度以来，一直采用“缴费”模式筹集基金，这种模式在制度建立初期发挥了积极作用，但随着经济进入新常态、人口老龄化加速以及经济结构调整，其内在弊端日益凸显：

• 统筹层次低，区域分割严重：多数地区为市级或县级统筹，导致基金池小，风险抵御能力弱，跨地区流动人员的社保关系接续困难，有违社会公平。
• 征缴刚性不足，基金收入不稳：社保费由社保部门征收，缺乏税收的强制力和法律威慑力，企业欠费、漏缴、选择性参保现象普遍，影响基金安全。
• 企业负担不均，影响营商环境：不同地区、不同所有制企业的社保费率、征管力度存在差异，导致企业实际用工成本不一，不利于公平竞争。
• 征管成本高，效率低下：社保与税务两套系统并行，存在信息壁垒，增加了征管成本和企业的遵从成本。

在此背景下,“社会保障费改税”（以下简称“费改税”）的呼声日益高涨，2025年，国务院机构改革明确将各项社保费交由税务部门统一征收，这被视为“费改税”的关键一步，但“费改税”绝非简单的征收主体变更，而是一项涉及法律、经济、社会多领域的深刻变革，如何科学设计改革路径，有效应对改革风险，成为当前亟待研究的重大课题。

2 国内外研究现状述评

• 国外研究：国际上社会保障筹资模式主要分为“现收现付制”和“基金积累制”，其资金来源则有“缴费型”和“税收型”之分，以英国、北欧国家为代表的“税收型”模式，通过一般税收为社保融资，实现了高度的社会公平和全国统筹，但对国家整体财政能力要求极高，以德国、日本为代表的“缴费型”模式，强调权利与义务的对等，但同样面临老龄化带来的支付压力，国外研究普遍认为，筹资模式的选择与一国的政治体制、经济发展阶段和文化传统密切相关，不存在放之四海而皆准的最优解。
• 国内研究：国内学者对“费改税”已进行广泛探讨，多数学者从法理、经济学角度论证了“费改税”的必要性和紧迫性，认为其是提升社保制度强制性和公平性的必然选择，研究主要集中在以下几个方面：一是分析“费改税”的利弊得失；二是探讨税制设计，如税基、税率、征管模式等；三是评估改革对宏观经济和企业的影响，现有研究多侧重于理论构想，对于如何破解中央与地方财政分权下的利益博弈、如何处理历史遗留的欠费问题、如何设计平稳的过渡方案等操作性难题，仍需更为系统和深入的对策研究。

3 研究思路、方法与创新点

• 研究思路：本文遵循“理论意义—现实挑战—路径设计—对策建议”的逻辑主线，从理论上阐述“费改税”的必要性；深入剖析改革面临的四大核心挑战；提出一个符合中国国情的渐进式改革路径；给出具体的配套政策建议。
• 研究方法：本文主要采用规范分析法和比较分析法，通过梳理公共财政、社会保险等相关理论，构建分析框架；通过比较国内外不同筹资模式的优劣，为中国的路径选择提供借鉴。
• 创新点：
  1. 挑战分析的系统性：将改革挑战归纳为“法律、征管、经济、利益”四个维度，构建了一个全面的分析框架。
  2. 路径设计的渐进性：提出“试点—立法—推行”的“三步走”策略，强调改革的稳妥性和可操作性，避免了“一步到位”的激进思路。
  3. 对策建议的配套性：强调改革不能单兵突进，必须与减税降费、优化服务、加强法治等政策协同推进，形成政策合力。

社会保障费改税的理论基础与重大意义

1 理论基础

• 公共产品理论：社会保障具有明显的公共产品属性，具有非竞争性和非排他性，政府作为公共产品的提供者，通过征税方式筹集资金，比依靠市场化的“缴费”更能确保其供给的普遍性和公平性。
• 社会公平理论：税收的“量能负担”原则与社会保障的“再分配”功能高度契合，通过累进性的社会保障税，可以调节高收入者和低收入者之间的收入差距，促进社会公平。
• 国家治理理论：将社保筹资纳入法治化、规范化的税收轨道，是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，它能提升政策的透明度和公信力，减少行政干预，实现良法善治。

2 重大意义

• 提升制度公平性：通过立法形式统一税制、统一征管、统一使用资金，能够打破地区壁垒，实现全国统筹，确保劳动者无论在何处工作都能享受到同等的社会保障权益。
• 增强基金可持续性：税收的强制性、固定性和无偿性，能有效杜绝拖欠、拒缴行为，确保社保基金收入的稳定和可靠，为应对人口老龄化挑战提供坚实的物质基础。
• 优化营商环境：统一、透明的社保税制度，可以消除地区间、企业间的费率差异和征管套利空间，为企业创造一个更加公平、可预期的竞争环境。
• 降低征管成本：利用税务部门成熟、高效的征管网络和信息平台，可以整合资源，减少部门间的协调成本和企业的遵从成本，提高整个社会保障体系的运行效率。

当前社会保障费改税面临的核心挑战

尽管“费改税”势在必行，但在推进过程中必须正视和解决一系列现实挑战。

1 法律与制度衔接的挑战

• 法律依据冲突：目前社保费的征收主要依据《社会保险法》，而税收的征收依据是《税收征管法》，两部法律在执法权限、处罚标准、强制措施等方面存在差异，若开征“社会保障税”，必须先制定《社会保障税法》，完成顶层法律设计。
• 央地权责划分：社保事权与支出责任主要在地方，而税收立法权高度集中于中央，如何确定中央与地方在社保税收入划分、使用和管理上的权责，是制度衔接的关键难题，若处理不当，可能引发地方政府的消极抵制。

2 征管体系整合的挑战

• 数据壁垒与信息孤岛：改革前，社保部门掌握着参保人员的权益记录，而税务部门掌握着缴费人的收入信息，两部门数据标准不一、系统不互通，形成了“信息孤岛”，整合数据、建立全国统一的社会保障税信息平台，是技术上的巨大挑战。
• 征管能力与协同问题：税务部门擅长税源监控和依法征管，但对社保政策的复杂性（如视同缴费年限、特殊工种等）理解不深，社保部门则对政策熟悉但征管手段有限，如何建立两部门之间顺畅的业务协同和争议解决机制，考验着政府的治理能力。

3 经济与社会影响的挑战

• 企业成本冲击：税务部门征管更为严格，此前通过“低报基数”、“按最低工资缴费”等方式规避社保责任的企业，将面临用工成本显著上升的压力，这可能对部分利润微薄的中小企业造成冲击，甚至引发裁员风险。
• 劳动者当期收入减少：社保缴费由企业代扣代缴，名义上不影响劳动者收入，但在实践中，部分企业为降低成本，会将社保负担以“降薪”的形式转嫁给员工。“费改税”后，征管趋严，若名义工资不变，劳动者的“到手工资”可能会减少，可能引发社会不满。

4 利益格局调整的挑战

• 中央与地方的博弈：社保基金目前实行“分级管理、自求平衡”。“费改税”后，资金将纳入国库，由中央和地方按比例分享，经济发达地区（如广东、上海）担心自己的贡献被转移支付给欠发达地区，而欠发达地区则可能因自身征管能力不足而担忧收入减少，这种利益博弈是改革的最大阻力之一。
• 地区与地区之间的矛盾：当前地区间社保基金收支状况差异巨大，广东等省份基金结余丰厚，而东北等省份早已收不抵支，全国统筹后，如何设计合理的转移支付机制，平衡地区间的利益，是改革必须跨越的障碍。

中国社会保障费改税的路径选择

鉴于挑战的复杂性,中国“费改税”不宜采取“休克疗法”，而应采取“统筹规划、分步实施、试点先行、立法先行”的渐进式改革路径。

1 改革的基本原则

• 公平与效率兼顾：既要实现全国统筹和制度公平，也要考虑征管效率和经济发展，避免对市场造成过大冲击。
• 稳定与过渡并重：确保改革平稳过渡，新旧制度无缝衔接，保障参保人的权益不受损害。
• 中央与地方协同：明确中央在立法和统筹上的主导权，同时赋予地方一定的自主权和积极性，形成改革合力。

2 “三步走”的渐进式改革路径

第一阶段：试点先行，积累经验（1-3年）

• 选择试点地区：选择社保基础好、经济发达、征管能力强、改革意愿高的地区（如粤港澳大湾区、长三角一体化示范区）进行试点。
• ：在试点地区，模拟运行“社会保障税”制度，重点测试数据共享平台的搭建、跨部门业务流程的再造、争议处理机制的建立以及对企业成本影响的评估。
• 目标：通过试点，发现问题、调试方案、锻炼队伍，为全国立法和推行提供可复制、可推广的经验。

第二阶段：立法先行，奠定基石（同步进行）

• 加快《社会保障税法》立法进程：在试点的同时，启动立法程序，该法应明确规定：
  • 纳税人：各类企业和与其形成劳动关系的职工。
  • 征税对象：工资薪金总额。
  • 税目与税率：可暂时维持现有的养老、医疗、失业等险种对应的费率水平，转化为税率，体现政策的稳定性，未来可根据人口结构变化和经济状况进行动态调整。
  • 税收优惠：明确对小微企业、困难企业、灵活就业人员等的税收减免政策。
  • 收入划分与使用：明确社保税收入作为中央和地方共享收入，具体比例和转移支付办法另行规定，但要确保资金最终能足额用于社会保障支出。

第三阶段：全国推行，分步到位（立法后3-5年）

• 分税种推进：可考虑先从征管阻力相对较小的失业保险、工伤保险等险种入手，推行“费改税”，待时机成熟后，再推进覆盖面最广、利益最复杂的养老保险和医疗保险。
• 分地区推进：在总结试点经验的基础上，先在经济发达地区推行，再逐步向中西部地区推广，对于基金收支矛盾特别突出的地区，中央可加大转移支付力度，确保其平稳过渡。
• 历史遗留问题处理：对于改革前企业形成的社保欠费，应制定“新老划断”的处理方案，明确清缴责任和时间表，避免一次性清缴对企业造成过大冲击。

保障社会保障费改税平稳实施的对策建议

为确保改革顺利推进,必须采取一系列配套措施。

1 宏观政策层面：加强顶层设计与协同推进

• 强化部门协同：成立由国家高层牵头的改革领导小组，统筹协调税务、人社、财政等部门，打破部门壁垒，形成“一盘棋”格局。
• 做好宣传引导：通过多种渠道向社会公众和企业宣传“费改税”的必要性和长远益处，解释清楚改革对企业成本和劳动者收入的真实影响，争取广泛的社会共识，减少改革阻力。

2 微观操作层面：实施“稳负担、强激励、优服务”组合拳

• 设置过渡期，稳定企业预期：在改革初期，设置3-5年的过渡期，在此期间，对历史欠费暂缓强力清缴，对新征收的社保税允许企业在一定期限内分期缴纳，或给予一定比例的减免，帮助企业逐步适应。
• 实施差异化税率，激励合规经营：对长期足额缴费的诚信企业，可给予一定的税率优惠；对吸纳就业多、贡献大的小微企业，提供社保税减免，通过“胡萝卜加大棒”的方式，引导企业从被动合规转向主动合规。
• 优化纳税服务，降低遵从成本：充分利用电子税务局等线上平台，简化申报流程，提供政策咨询和风险提示，建立税务、人社、银行等多部门的信息共享机制，让数据多跑路，企业少跑腿。

3 长远发展层面：完善配套制度，巩固改革成果

• 健全多层次的社会保障体系：大力发展企业年金、职业年金和个人商业养老保险，作为基本养老保险的补充，减轻基本社保的支付压力。
• 建立动态调整机制：建立与经济发展水平、社会平均工资、物价变动等因素挂钩的社会保障税税率动态调整机制，确保制度的长期可持续性。
• 加强基金投资运营：在确保基金安全的前提下，通过专业化、市场化的投资运营，实现社保基金的保值增值，增强其自身的“造血”功能。

社会保障“费改税”是中国社会保障制度迈向成熟、定型阶段的必然选择，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键一招，它不仅是筹资方式的变革，更是对政府治理能力、社会公平理念和经济发展模式的深刻重塑，本文的研究表明，改革虽然面临法律、征管、经济和利益等多重挑战，但只要我们坚持“稳中求进、循序渐进”的总基调，采取“试点先行、立法先行”的智慧路径，并辅以“稳负担、强激励、优服务”的配套政策，就一定能成功跨越改革“深水区”，构建起一个更加公平、更可持续、更具韧性的社会保障体系，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实的社会基础。

参考文献

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