关于旅游执法问题与对策的研究报告
摘要
随着我国旅游业的蓬勃发展，旅游市场日益繁荣，但随之而来的旅游市场乱象也层出不穷，严重损害了游客权益和行业声誉，旅游执法作为维护市场秩序、保障游客权益的核心手段，其效能直接关系到旅游业的健康可持续发展，本报告旨在深入剖析当前我国旅游执法面临的主要问题及其深层原因，并在此基础上，提出一套系统性、多维度、长效化的对策体系，以期为提升我国旅游治理能力、推动旅游业高质量发展提供参考。
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当前旅游执法面临的主要问题
当前旅游执法工作在实践中暴露出诸多短板和挑战,主要体现在以下几个方面：
法律法规体系尚不完善
- 立法滞后性： 部分旅游新业态（如民宿、电竞酒店、网红打卡点、定制游等）的监管责任界定模糊，现有法律法规未能及时覆盖,导致出现监管真空。
- 处罚力度不足： 对于“不合理低价游”、“强制购物”、“虚假宣传”等顽疾，法律规定的罚款上限较低，违法成本远低于违法收益,难以形成有效震慑。
- 法律条款可操作性不强： 部分法律规定较为原则，缺乏具体的认定标准和操作细则,给一线执法带来困难。
执法主体权责交叉与协同不足
- “多头管理”与“九龙治水”： 旅游市场管理涉及文旅、市场监管、交通、公安、发改等多个部门，职责边界不清，容易出现“谁都管、谁都不管”的推诿现象。
- 联动机制不畅： 部门间信息壁垒森严，数据不共享，线索不互通，难以形成执法合力，查处一个“不合理低价游”团伙，需要同时打击旅行社、购物点、导游、司机等多个环节,但跨部门协同效率低下。
- 基层执法力量薄弱： 县级及以下旅游执法机构普遍存在人员编制少、专业能力不足、装备落后等问题,难以应对广阔区域和复杂多变的旅游市场。
执法方式与手段相对落后
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- 被动式执法为主： 执法多依赖于游客投诉举报，缺乏主动巡查、大数据预警等前瞻性、预防性执法手段。
- 传统执法模式固化： 仍以现场检查、纸质文书为主，对于线上交易、电子合同、网络宣传等新型违法行为，取证难、认定难。
- “运动式执法”现象突出： 针对重大节假日或负面舆情，往往采取集中整治、突击检查等方式，虽能短期见效，但缺乏长效机制,容易导致问题反弹。
执法监督与社会共治机制不健全
- 内部监督乏力： 执法自由裁量权过大，部分地区存在“人情执法”、“选择性执法”等现象,缺乏有效的内部制约和问责机制。
- 社会监督渠道不畅： 游客维权成本高、举证难，对违法违规行为的举报反馈机制不够完善,影响了游客参与监督的积极性。
- 行业自律缺失： 旅游行业协会未能充分发挥自律作用，对会员单位的约束力有限，行业“潜规则”依然存在。
问题产生的深层原因分析
- 发展理念偏差： 部分地方政府过度追求旅游经济指标，对市场秩序和游客体验重视不足，甚至存在“护短”心态，对本地企业违法违规行为“睁一只眼闭一只眼”。
- 治理体系现代化水平不高： 旅游治理仍停留在传统的“管理”思维，未能完全转向现代化的“治理”思维，政府、市场、社会三者之间的良性互动格局尚未形成。
- 技术赋能不足： 大数据、人工智能、区块链等现代科技在旅游执法领域的应用尚处于初级阶段，未能有效破解信息不对称、监管效率低等难题。
- 违法成本与收益失衡： 在巨大的利益驱动下，部分企业和个人铤而走险，而现有法律框架下，惩罚力度与违法所得不成正比,难以从根本上遏制违法动机。
提升旅游执法效能的对策研究
针对上述问题，必须坚持问题导向和系统思维，从“立法、协同、智慧、共治”四个维度入手,构建现代化旅游执法新格局。
完善法律法规体系，筑牢法治根基
- 加快“旅游法”配套法规修订与完善： 及时修订《旅游法》及其实施条例，将民宿、在线旅游平台（OTA）、研学旅游等新业态纳入监管范围,明确各方权责。
- 加大违法成本，提高处罚力度： 引入“惩罚性赔偿”制度，对恶意欺诈、严重侵害游客权益的行为，依法处以营业额数倍乃至数十倍的罚款，并可能吊销许可证，构成犯罪的,坚决追究刑事责任。
- 细化法律条款，增强可操作性： 出台针对“不合理低价游”、“强制购物”等行为的认定标准和处罚细则,为一线执法提供清晰指引。
健全协同联动机制，凝聚执法合力
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- 建立“旅游市场综合治理”领导机制： 由地方政府牵头，成立由文旅、市场监管、公安、交通、网信等部门组成的联席会议制度，定期研判形势,部署联合行动。
- 构建“信息共享、线索移送、联合惩戒”一体化平台： 打破部门数据壁垒，建立统一的旅游市场监管信息平台，实现“一处违法、处处受限”的联合惩戒机制。
- 推动执法重心下移，充实基层力量： 加强基层旅游执法队伍建设，通过增加编制、加强培训、配备先进装备等方式,提升基层执法人员的专业能力和执法水平。
创新智慧执法手段，提升监管效能
- 建设“智慧文旅”监管平台： 运用大数据技术，对OTA平台、景区门票、导游执业等数据进行实时监测和分析，识别异常价格、高频投诉、违规关联等行为,实现风险预警和精准打击。
- 推广“互联网+监管”模式： 利用无人机巡查、视频监控、电子围栏等技术，对重点景区、旅游线路进行非现场、动态化监管,提高执法效率和覆盖面。
- 运用区块链技术保障数据真实： 在旅游合同、行程单、消费凭证等环节应用区块链技术，确保数据不可篡改，为快速、公正处理游客投诉和纠纷提供坚实证据。
构建社会共治格局，营造良好生态
- 畅通游客维权渠道： 整合12345、12301等热线资源，建立“一站式”旅游投诉处理平台，简化投诉流程，推行“首问负责制”,提高处理效率和满意度。
- 强化社会监督与舆论引导： 鼓励媒体、游客、社会组织对旅游市场乱象进行监督，定期发布旅游“红黑榜”，曝光典型违法案例,形成强大的舆论压力。
- 激发行业协会自律活力： 支持旅游行业协会制定行业标准和自律公约，开展诚信体系建设，对会员单位进行信用评级和动态管理,发挥其在规范市场秩序中的桥梁纽带作用。
- 加强普法宣传教育： 持续开展旅游法律法规和文明旅游宣传，引导游客理性消费、依法维权，同时警示旅游经营者守法经营,从源头上减少违法行为的发生。
旅游执法是一项复杂的系统工程，面临着前所未有的机遇与挑战，解决当前执法难题，不能头痛医头、脚痛医脚，必须进行一场深刻的治理变革，通过完善立法、强化协同、智慧赋能、社会共治四位一体的对策组合拳，才能构建起权责清晰、协同高效、反应迅速、保障有力的现代化旅游执法体系，最终实现旅游市场秩序的根本好转，推动我国旅游业迈向更高质量、更可持续的发展新阶段。
